银金政行复决字 [2023]03号

申请人：银川XX公司，住所地：宁夏回族自治区XX区XX路XX号。

法定代表人：崔某某，该公司董事长。

委托代理人：李某某，宁夏XXXX律所律师。

被申请人：银川市金凤区综合执法局，住所地：宁夏银川市金凤区上海西路与满城街交叉口东200米。

法定代表人  ：袁某，该局局长。

委托代理人：高某某，北京XX律所律师。

委托代理人：郑某，综合执法局副局长。

申请人行政复议请求：

请求依法撤销银川市金凤区综合执法局作出的银金综行罚决字【2023】第46002号《行政处罚决定书》。

申请人陈述事实和理由：

事实和理由:

一、银川市金凤区综合执法局《责令改正通知书》程序违法。

根据《建设工程质量管理条例》第58条的规定，行政机关对违法行为应先责令改正，然后再作出罚款的处罚决定。该《责令改正通知书》是2022年12月15日作出，但金凤区综合执法局在【2023】第46002号《行政处罚决定书》中载明：本案于2022年11月24日调查终结，法制审核通过后于2022年12月14日进行行政机关负责人集体讨论就决定对申请人进行处罚。因此，银川市金凤区综合执法局银金综行罚决字【2023】第46002号《行政处罚决定书》属于先处罚，后改正，导致申请人不知道具体的违法行为，没有给申请人改正违法行为的时间。处罚决定书完全违反《建设工程质量管理条例》第58条的规定。

二、《责令改正通知书》内容多处违法

《责令改正通知书》属于行政机关的具体行政行为，该《通知书》只告知XXXX六期整个项目存在未组织竣工验收，擅自交付使用的行为。实际上，XXXX六期共25栋住宅楼，金凤区综合执法局只处罚了8栋楼；该《通知书》也没有具体的责令整改期限，导致申请人不知如何整改？需要何时整改完成？申请人对该《通知书》的执法人员签名也提出质疑，存在非执法人员本人签名的问题，质疑该《责令改正通知书》的真伪性。其次，银川市金凤区综合执法局银金综行罚决字【2023】第46002号《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误。

三、《行政处罚决定书》对需要处罚的楼栋认定错误

《行政处罚决定书》认定：XXXX六期76#楼、77#楼、79#楼、80#楼、100#楼、112#楼、113#楼、115#楼未经竣工验收交付使用与事实不符。上列76#楼、77#楼、79#楼、80#楼不存在未经竣工验收交付使用的情形。在《行政处罚决定书》作出之前，2023年1月13日举行的听证程序中，申请人已经将76#楼、77#楼、79#楼、80#楼的《工程竣工验收备案表》作为证据向听证会提交。证明在被申请人向申请人送达《行政处罚告知书》、《责令改正通知书》之前，以及正式《行政处罚决定书》作出之前，这四栋楼已经竣工验收并且备案，上列四栋楼申请人不存在未经竣工验收，擅自交付使用的情形。银川市金凤区综合执法局向申请人送达《行政处罚事先告知书》、《责令改正通知书》的时间是2022年12月15日，《行政处罚决定书》的时间是2023年1月31日；但是申请人上列四栋楼于2022年12月14日已经通过竣工验收。因此，被申请人无视听证程序中，申请人提交的四栋楼的《工程竣工验收备案表》，证实四栋楼已经竣工验收且备案的事实，导致被申请人对申请人不存在未经竣工验收交付使用的76#楼、77#楼、79#楼、80#楼作出行政处罚的错误决定。

四、申请人的行为不属于未竣工验收交付使用的情况

《建设工程质量管理条例》第58条的规定的未竣工验收交付使用的行为，重在使用行为。金凤区综合执法局处罚的8栋楼（具体楼号）里只有11户进行室内基础装修，未达到建设工程规划许可证规定的住宅的生活使用标准，所以不存在使用行为。申请人对被申请人《行政处罚决定书》认定的工程合同价款有异议。《处罚决定书》将8栋楼的工程合同总价款作为处罚标的违背公理。76#、77#、79#、80#楼在被申请人向申请人送达《处罚事先告知书》、《责令改正通知书》之前已经竣工验收，不存在违规行为，为什么还要将其工程价款计入处罚范围？100#楼、112#、113#、115#楼的合同价款也存在计算错误。

五、《处罚决定书》违反《中华人民共和国行政处罚法》的强制性规定

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条：“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；”的规定，申请人在金凤区综合执法局没有送达《处罚事先告知书》、《责令改正通知书》之前，76#、77#、79#、80#楼已经竣工验收，系“主动消除违法行为”；三年疫情封控措施导致申请人耽误的工期超过半年以上，直接导致延期交房。上列几户交房做基础性装修的业主确实家里存在严重困难，多次到公司闹事，给销售负责人发不交房就跳楼、以死相逼的恐吓信息。由此可见，申请人并非主动违规，而是“受他人胁迫”。三年疫情不仅导致延期交房，而且也给企业造成了巨大损失，在全国都是普遍现象，并引起了中央高度重视。为此2022年7月28日中共中央政治局专门召开会议要求地方政府要高度重视，中央为此安排专项资金要求地方政府“保交房，稳民生”。为了不使因延期交房导致业主到处上访，我们依然积极组织施工缓解由此而带来的社会矛盾，给政府排忧解难。银川市金凤区综合执法局应站在政治的高度来认识这一事件。因此，申请人的行为完全符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，应当予以从轻或者减轻处罚。

银川XX公司XX公元六期项目共计1264套住宅，已售772套，未售492套。按照总套数，违规交付11套房屋，占比只有0.87%；具体处罚的100#楼、112#、113#、115#楼，四栋楼共计256套住宅，交付6套，违规占比2.3%，合规占比97.7%以上。因此，申请人的行为完全符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”的规定。但是，金凤区综合执法局在组织听证会之后，依然对申请人作出重大罚款的行政处罚决定。根据《银川市综合执法监督局行政处罚裁量基准》“未组织竣工验收，擅自交付使用的，处工程合同价款2%以上，2.5%以下的罚款”的规定，被申请人坚持罚款的处罚决定，其后果是逼迫申请人将上列四栋楼其余的250套房屋全部交付，定格再多0.5%的处罚，这样可以与延期交房承担的违约责赔偿金相互折抵。

试问：行政处罚的目的是为了教育公民法人守法、守规，还是逼迫公民法人继续更大程度的违法、违规？

显然，金凤区综合执法局作出的《行政处罚决定书》，表面上严格执行《建设工程质量管理条例》的规定。但是《行政处罚决定书》完全违反《中华人民共和国行政处罚法》的强制性规定，违反《中华人民共和国立法法》第八十八条：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”的强制性规定。

综上所述，银川市金凤区综合执法局作出的银金综行罚决字【2023】第46002号《行政处罚决定书》，认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。申请人的违规行为，情节显著轻微，危害不大，没有造成危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”的规定，不应对申请人予以罚款处罚。

被申请人答复：

一、答复人具有作出本案行政处罚的法定职责。根据《关于印发<银川市金凤区综合执法局职能配置内设机构和人员编制规定>的通知》(银金党办发〔2019〕56号)《银川市金凤区综合执法局职权清单》(银金政发[2023〕14 号)规定，答复人依据国家、自治区和银川市关于综合执法方面的法律、法规和规章，行使市容环境、市政管理、房地产、爱国卫生、园林绿化、水务管理、城市规划管理、公路路政、建设等方面违法行为的行政处罚权和部分行政强制权。据此，答复人作为辖区内综合执法机关，有权对该案的违法行为实施行政处罚。  

二、答复人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿经调查核实，申请人银川XX公司建设的XX元位于XX路以南，XX巷以东，XX渠以西，XX路以北，共分六期建设。XXXX六期宣传推广名称为鲁XX玺，位于XXX元整体项目的最南端，自 2019年7月开工，至 2022 年陆续建设，目前整体建设完成。该项目销售合同约定交房日期分别为2022年6月30日和2022年9月30日，未能按期交房。2022年9月中旬，XXX公司与XXX元六期个别业主协商后将部分房屋交付业主，并告知物业对已交房业主进行登记，物业以制式装修协议的形式对部分收房业主进行登记。目前已交房装修的共有 11 户，分别为 76#楼，77#楼，79#楼，80#楼，100#楼,112#楼，113#楼，115#楼。经与银川市住房和城乡建设局核查，截止 2022 年11 月16 日，XXX元六期尚未组织竣工验收，也未完成备案。XXX公司未组织竣工验收，将房屋交付业主，已构成未组织竣工验收，擅自交付使用的违法行为。上述事实，有以下证据证实:    

证据一:现场检查记录、现场取证照片、视频、授权委托人询问笔录用以证明执法人员对被处罚人违法事实的调查核实情况。证据二:营业执照复印件、法人身份证明、法人授权委托书、法人及委托人身份证复印件，用以证明被处罚人主体适格。证据三:建设工程规划许可证、建设工程施工许可证用以证明XXX元六期(鲁银泷玺)项目规划建设情况。证据四:建设工程施工合同及工程中标通知书用以证明工程合同价款。证据五:银川市住房和城乡建设局复函，用以证明XXX元六期(鲁XX玺)项目未组织竣工验收的事实。

申请人在未组织竣工验收的情形下将案涉工程交付使用，违反了《中华人民共和国建筑法》第六十一条第二款和《建设工程质量管理条例》第十六条第三款之规定，答复人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。申请人主张行政处罚决定书(银金综行罚决字〔2023)第 46002 号)认定事实不清，适用法律错误，理由不成立。申请人于2023年1月13日的听证程序中提交的 76#楼、77#楼、79#楼、80#楼《工程竣工验收备案表》是 2022 年12月14日验收的，而向业主交付(交钥匙)时间在9月底至10月份，答复人于2022年10月31日立案调查，在2022 年11 月 24 日调查终结后，申请人仍未主动纠正违法行为，当事人组织五方验收的时间是在执法人员调查终结后，并未在执法人员调查前主动纠正违法行为。根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》(2020修正)第八条规定“对房屋的转移占有，视为房屋的交付使用，但当事人另有约定的除外。”所谓房屋的交付使用，就是房地产开发企业将已建成的房屋转移给购房人占有，其外在表现主要是将房屋的钥匙交付给购房人。房地产开发企业只要在约定的期限内将房屋移转给购房人占用，即“交钥匙”，就应认定房地产开发企业按期履行了“房屋交付使用”的义务。被处罚的8栋楼的11 户都取得钥匙，且已经开展室内装修，属于法律规定的交付使用。

申请人提出 100#楼，112#楼，113#楼，115#楼合同价款计算错误的问题，答复人是根据申请人提供的《银川市建筑工程中标通知书》中的涉案楼栋平方米造价乘以《建设工程施工合同》中的涉案楼栋建筑面积计算而得，且在答复人询问(调查)笔录及听证中申请人也确认过工程合同价款。

三、答复人作出的行政处罚决定适用法律法规正确。《建设工程质量管理条例》第十六条第三款规定:“建设工程经验收合格的，方可交付使用”，第五十八条规定:“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款;造成损失的，依法承担赔偿责任;(一)未组织竣工验收，擅自交付使用的”。案涉工程未组织竣工验收的事实不因疫情导致延期交房原因改变或终止，且延期交房为申请人内部经济活动，不能作为案涉工程未组织竣工验收而交付使用的理由。且答复人作出的行政处罚决定时，结合申请人违法行为的事实、性质、情节与社会危害程度，按照法律规定的下限予以处罚，作出的处罚决定种类和幅度与申请人违法过错程度相适应。据此，答复人作出的行政处罚决定适用法律法规正确，裁量幅度适当。

申请人主张免除、减轻行政处罚的理由，缺乏法律依据和事实根据，不能成立。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条:“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚:(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;(二)受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的;”中主动是指不靠外力促进而自动，主动消除或减轻是指当事人在行政机关进行检查或调查前，自己主动消除或减轻了违法行为，答复人于2022年10月31日立案调查，2022年11月24日调查终结后仍未主动纠正，不符合本条规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条:“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”即不予处罚必须同时具备违法行为轻微、及时改正和没有造成危害后果。依据《宁夏回族自治区住房和城乡建设领域实施包容免罚清单(试行)》中规定的 17 种轻微违法行为，本案的违法行为不在免罚范围内。且建设工程质量安全事关公共利益，质量合格关系人民群众的生命健康安全和重大财产安全，竣工验收是建设单位、监理单位、勘察单位、设计单位、施工单位共同对工程质量进行的确认，未经竣工验收就提前交付，是对未知的安全隐患的漠视和放任。及时改正，是当事人发现行为违法的自我主动纠正，而不是在查处后改正。法律上的危害后果，是指违法行为发生后所导致的事实性客观损害以及影响性危害。事实性的客观损害是客观存在的，是可视或可量化的，但影响性损害则是可能发生客观损害的概率和危险程度。因此，不符合第三十三条第一款的规定。可以不予行政处罚则需具备初次违法、危害后果轻微、及时改正三个要件，经查2016年11月2日，XXX公司因噪声排放超标受到银川市环境保护局的行政处罚,2016年12月14日,XXX公司因将建设工程直接发包受到银川市住房和城乡建设局的行政处罚，2021年2月9日，因发布违法广告受到银川市市场监督管理局兴庆分局的行政处罚。不符合“首违不罚”的要件。最后，XXX公司作为房地产建设单位，应当知晓建设工程验收合格后方可交付使用，却漠视法律法规，将未经验收、无法确认工程质量的房屋提前交付给购房者，主观上存在故意，也不符合第三十三条第二款“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”的规定。

四、答复人作出的行政处罚决定程序合法，申请人主张行政处罚决定书(银金综行罚决字〔2023〕第 46002号)程序严重违法，理由不成立。2022 年9 月 28 日，答复人接到市民投诉，反映XXX公司建设的XXX元六期(鲁XX玺)未交房但有住户在装修，存在违规交房行为。答复人于2022 年10月31 日立案调查。调查过程中，答复人严格按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二规定，由两名具有执法资格的执法人员对案件进行了全面、客观、公正的调查，向申请人、有关部门和人员收集相关证据。2022年11月24日调查终结后，答复人依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条、第五十八条的规定，对调查结果进行了法制审核，并对案件进行了集体讨论。答复人于2022年12月15 日向申请人送达了行政处罚事先告知书(银金综罚告字〔2022〕第 36030号)，告知申请人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知申请人有陈述、申辩、要求听证的权利。申请人书面提出听证申请，答复人于2023年1月 13 日组织听证会并出具听证报告。2023 年1月30 日，答复人对该案件再次进行行政机关负责人集体讨论。2023年1月31 日，答复人依法作出行政处罚决定，按照《行政处罚法》第五十九条的规定向申请人依法送达了行政处罚决定书(银金综行罚决字(2023)第46002 号)。答复人对申请人作出的行政处罚决定的整个处理过程符合法律规定的程序。

申请人主张行政处罚决定书(银金综行罚决字(2023)第 46002 号)程序严重违法，理由不成立。答复人于 2022年12月15日送达《银川市金凤区综合执法局责令改正通知书》(银金综责改字〔2022〕第16047号)，2023年1月31 日作出的银金综行罚决字〔2023)第 46002 号《行政处罚决定书》，于2023年2 月1日，向申请人依法送达了行政处罚决定书(银金综行罚决字(2023〕第 46002号)不属于先处罚后改正的情形，且2022年12月15 日向申请人送达了行政处罚事先告知书(银金综罚告字(2022)第 36030号)中明确告知申请人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知申请人有陈述，申辩、要求听证的权利。且《建设工程质量管理条例》第五十八条中规定:“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款;造成损失的，依法承担赔偿责任:(一)未组织竣工验收，擅自交付使用的。”责令改正并处罚款，并非改正后就可以不处罚的情形。《银川市金凤区综合执法局责令改正通知书》(银金综责改字〔2022〕第 16047 号)中签字的执法人员皆为答复人有执法资格的执法人员，且为本人签字，申请人对签名有质疑可进行笔迹鉴定。

综上，答复人作出的银金综行罚决字〔2023〕第 46002号《行政处罚决定书》认定的违法事实清楚，所依据的证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，处罚内容适当;申请人主张未组织竣工验收已交付使用系疫情导致延期交房造成等理由均不成立。根据《行政复议法》第二十八条的规定，请复议机关依法维持答复人作出的银金综行罚决字〔2023]第 46002 号《行政处罚决定书》。

经审理查明：

复议机关于2023年2月13日收到申请人XX公司的行政复议申请书，并于2023年2月16日受理，因本案案情较为复杂，行政复议委员会于2023年3月24日下午召开听证会。

经查明，2022年9月28日，被申请人银川市金凤区综合执法局接到市民投诉，反映XX公司建设的XX元六期(宣传推广名称为鲁XX玺)未交房但有住户在装修，存在违规交房行为。2022 年10月31 日银川市金凤区综合执法局立案调查，2022年11月4日,申请人项目负责人在被申请人金凤区综合执法局接受询问时陈述:“目前只有部分功能性的检测报告，但是质检站竣工验收报告及备案表还未取得。”2022年11月14日被申请人向银川市住房和城乡建设局致函核查XXX元六期建设工程竣工验收及备案情况，2022年11月16日收到复函，证实XXX元六期目前尚未组织竣工验收，也未完成备案。2022年11月24日调查终结，2022年12月15 日向申请人送达了《银川市金凤区综合执法局责令改正通知书》(银金综责改字〔2022〕第16047号)、行政处罚事先告知书(银金综罚告字〔2022〕第 36030号)，告知申请人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知申请人有陈述、申辩、要求听证的权利。2022年12月19日，申请人提出听证申请，2023年1月 13 日金凤区综合执法局组织听证会并出具听证报告。2023 年1月30 日，金凤区综合执法局对该案件再次进行行政机关负责人集体讨论。2023年1月31 日，金凤区综合执法局依法作出行政处罚决定书(银金综行罚决字(2023)第46002 号)，认定申请人未组织涉案工程竣工验收，擅自交付使用的行为违反《建设工程质量管理条例》第十六条第三款的规定,依据该法第五十八条第（一）项决定对原告处XX公元六期76#楼、77#楼、79#楼、80#楼、100#楼、112#楼、113#楼、115#楼工程合同总价款百分之二的罚款，即1410811.53元。2023年2 月1日，向申请人依法送达。

另查明，XXX公司建设的XXX元六期76#楼、77#楼、79#楼、80#楼于2022年12月14日通过竣工验收，2023年1月13日完成备案。

上述事实有下列证据证明：综合业务平台案件处理信息表一份；银川市金凤区综合执法局案源登记表一份；立案审批表一份；现场勘验（检查）笔录、执法记录视频各一份；现场取证记录一份；协助调查通知书及送达回证各一份；XX物业服务有限公司调查询问笔录及XX物业X公司营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人身份证、授权委托书、代理人身份证、XX（前期）物业服务合同备案登记表、XXX元物业服务合同、物业提供登记表各一份，业主装修装饰协议共六份；协助调查通知书及送达回证各一份；XXXX公司调查询问笔录及公司营业执照、法定代表人身份证明、授权委托书、代理人身份证、建设工程规划许可证及附表、建设工程施工许可证及附件六份、银川市建设工程中标通知书六份、施工合同四份、XXX元六期项目延期交付的说明、XXX元六期明细表、XXX元六期项目未验收提前装修的说明；银川市金凤区综合执法局《关于核查XX公元六期项目建设工程竣工验收及备案情况的函》；银川市住房和城乡建设局《关于核查XXX元六期项目建设工程竣工验收及备案情况的函》；调查终结报告一份；案件审核表一份；行政处罚案件集体讨论记录一份；责令改正通知书及送达回证各一份；行政处罚事先告知书及送达回证一份；听证申请书、听证通知书及送达回证、关于延期举行听证会的通知及送达回证、延期听证申请书、同意延期听证通知书及送达回证、银川XX公司营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人身份证、授权委托书、听证笔录、听证报告各一份；XX物业XX公司提供的工程竣工验收备案表四份、网络截图、图片证据35张；银川市金凤区综合执法局《关于核实XXX元六期项目建设工程竣工备案情况的函》；银川市住房和城乡建设局《关于核查XX公元六期项目（76#、77#、79#、80#住宅楼）建设工程竣工验收备案情况的复函》；行政处罚案件集体讨论记录一份；行政处罚决定审批表、行政处罚决定及送达回证各一份；信用修复告知书及送达回证、取证记录一份；履行行政决定催告书及送达回证各一份；XXXX公司因噪声排放超标受到银川市环境保护局的行政处罚、因将建设工程直接发包受到银川市住房和城乡建设局的行政处罚、因发布违法广告受到银川市市场监督管理局兴庆分局的行政处罚的证据截图一份。

XX公司XX公元六期76#楼、77#楼、79#楼、80#楼的《工程竣工验收备案表》；政府的各项疫情隔离停工的文件、通知、公告；鲁XX元六期（鲁XX玺）业主因延期交房闹事的照片（3张）。

本机关认为：

职权方面：被申请人具有作出本案行政处罚的法定职责。根据《关于印发<银川市金凤区综合执法局职能配置内设机构和人员编制规定>的通知》(银金党办发〔2019〕56号)《银川市金凤区综合执法局职权清单》(银金政发[2023〕14 号)规定，被申请人依据国家、自治区和银川市关于综合执法方面的法律、法规和规章，行使市容环境、市政管理、房地产、爱国卫生、园林绿化、水务管理、城市规划管理、公路路政、建设等方面违法行为的行政处罚权和部分行政强制权。据此，被申请人作为辖区内综合执法机关，有权对该案的违法行为实施行政处罚。

事实认定方面：2022年9月中旬，XX公司将涉76#楼、77#楼、79#楼、80#楼、100#楼、112#楼、113#楼、115#楼的11户房屋交付业主，此时该八栋楼尚未组织竣工验收，也未完成备案。根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》(2020修正)第八条规定“对房屋的转移占有，视为房屋的交付使用，但当事人另有约定的除外。”所谓房屋的交付使用，就是房地产开发企业将已建成的房屋转移给购房人占有，其外在表现主要是将房屋的钥匙交付给购房人。房地产开发企业只要在约定的期限内将房屋移转给购房人占用，即“交钥匙”，就应认定房地产开发企业按期履行了“房屋交付使用”的义务。申请人未组织竣工验收，就已向11 户交付了钥匙，且住户已经开展室内装修。交付钥匙属于法律规定的交付使用，该行为已经构成未组织竣工验收，擅自交付使用的违法行为。

2022年12月14日，76#楼、77#楼、79#楼、80#楼通过竣工验收，申请人在2023年1月 13 日召开的听证会上将该四栋楼的《工程竣工验收备案表》作为证据向听证会提交。银川市金凤区综合执法局于2023年1月31日作出涉案行政处罚决定时，涉案工程已经取得五方验收主体签署的竣工验收合格意见文件，即已经竣工验收并且备案。根据《行政处罚法》第六十五条之规定，听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。被申请人应当根据听证笔录所确认的相关事实和证据作出行政处罚决定，但是被申请人未对申请人提交的76#楼、77#楼、79#楼、80#楼四栋楼的《工程竣工验收备案表》未予以考虑即作出处罚决定。

程序方面：2022年9月28日，被申请人银川市金凤区综合执法局接到市民投诉，2022 年10月31 日立案调查，2022年11月24日调查终结，被申请人依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条、第五十八条的规定，对调查结果进行了法制审核，并对案件进行了集体讨论。2022年12月15 日向申请人送达了《银川市金凤区综合执法局责令改正通知书》(银金综责改字〔2022〕第16047号)、行政处罚事先告知书(银金综罚告字〔2022〕第 36030号)，告知申请人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知申请人有陈述、申辩、要求听证的权利。2022年12月19日，申请人提出听证申请，2023年1月 13 日金凤区综合执法局组织听证会并出具听证报告。2023 年1月30 日，金凤区综合执法局对该案件再次进行行政机关负责人集体讨论。2023年1月31 日，金凤区综合执法局依法作出行政处罚决定书。整个处理过程符合行政处罚的程序规定。

法律适用方面:《建设工程质量管理条例》第十六条第三款规定:“建设工程经验收合格的，方可交付使用”，《建设工程质量管理条例》第五十八条第一项规定:“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款;造成损失的，依法承担赔偿责任;(一)未组织竣工验收，擅自交付使用的”。案涉工程所涉8栋楼76#楼、77#楼、79#楼、80#楼、100#楼、112#楼、113#楼、115#楼未组织竣工验收，擅自交付使用的违法行为存在，被申请人法律适用正确。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定:“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”银川XX公司XXX元六期项目案涉8栋楼共计440套住宅，均已出售，违规交付11套房屋，违规占比2.5%；且申请人于被申请人2022年12月15日下发《处罚事先告知书》、《责令改正通知书》之前，即2022年12月14日，76#楼、77#楼、79#楼、80#楼这四栋楼已经完成五方验收。100#楼、112#楼、113#楼、115#楼，四栋楼共计256套住宅，违规交付6套，违规占比2.3%，合规占比97.7%以上，系属违法行为轻微。另，由于疫情等不可抗力因素导致工程不定期被迫停工，致使申请人无法按期交房，业主闹事频繁发生。申请人为了避免恶性事件的发生，缓解由此引发的社会矛盾，进行了违规交付，但并没有造成事实性的危害后果。故对于76#楼、77#楼、79#楼、80#楼这四栋楼应当依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条的规定不予行政处罚，但被申请人未对申请人不予处罚的情节予以采纳。

量罚方面：《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定了行政处罚“过罚相当”的原则，即设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第六条规定“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。行政处罚兼有惩罚和教育的双重功能，通过处罚既应当达到纠正违法行为的目的，也应当起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用，对违法行为施以适度处罚，既能纠正违法行为，又能使违法者自我反省，同时还能教育其他公民自觉守法。如果处罚过度，非但起不到教育的作用，反而会使被处罚者产生抵触心理，甚至采取各种手段拖延或者抗拒执行处罚，无形中增加了行政机关的执法成本，也不利于树立行政机关的公信力。

申请人未组织竣工验收即交付使用的行为确系违法，被申请人依法对其予以罚款处罚具有合法性，但是在量罚时也应予以综合考量。疫情原因不仅给企业造成延期交房的困难，也给企业的发展造成较大的影响和冲击，巨额的罚款处罚不仅与国家“保交房，稳民生”的政策背道而驰，而且也不利于营商环境的优化，不利于市场活力的迸发及经济的平稳运行。故被申请人在进行量罚时，不仅要结合申请人违法行为、性质、情节与危害程度予以处罚，还应具备改革、发展、稳定的大局观，对重要建设项目、营商环境或极有可能引发舆情等可能影响国家政治安全、社会稳定和区域经济发展的案件，在法律规定的范围内作出适当的量罚，从而达到法律效果、政治效果与社会效果的统一。

综上所述，被申请人作出的行政处罚程序合法，事实清楚，证据充足，但适用法律不全面，对于申请人已经完成竣工验收的四栋楼不予行政处罚的情节未予以采纳，量罚不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定，本着行政处罚“过罚相当”和“处罚与教育相结合”的原则，本机关决定：撤销被申请人原处罚决定。

申请人对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

      银川市金凤区人民政府行政复议办公室

              2023年4月7日